- Premessa
La Delibera n. 348/2026 si inserisce nel consolidato filone giurisprudenziale e amministrativo volto a garantire un elevato livello di protezione ai dipendenti pubblici autori di segnalazioni di illeciti e costituisce un significativo precedente in tema di valutazione della natura ritorsiva di provvedimenti disciplinari adottati nei confronti del whistleblower.
L’interesse della pronuncia risiede non solo nell’esito sanzionatorio del procedimento, ma soprattutto nella ricostruzione del rapporto tra segnalazione, esercizio del potere disciplinare e onere probatorio gravante sull’amministrazione, nonché nel rilievo attribuito agli accertamenti compiuti dal giudice del lavoro nell’ambito del successivo procedimento ANAC.
- Il quadro fattuale
La vicenda prende origine da una serie di segnalazioni formulate nel 2023 da un dipendente comunale aventi ad oggetto presunte anomalie nella gestione di procedure amministrative e di affidamento.
In un arco temporale relativamente ristretto rispetto alle denunce effettuate, il dipendente veniva sottoposto a plurime iniziative organizzative e disciplinari, tra cui:
- la revoca dell’incarico di responsabile di settore;
- due distinte sanzioni disciplinari pecuniarie;
- ulteriori atti incidenti sulla propria posizione lavorativa.
Con precedente Delibera ANAC n. 426/2024 era già stata accertata la natura ritorsiva della revoca dell’incarico di responsabilità, con conseguente applicazione di una sanzione amministrativa nei confronti del Sindaco.
Il procedimento successivamente definito con Delibera n. 348/2026 aveva invece ad oggetto la responsabilità del Segretario Generale, nella sua qualità di soggetto titolare del potere disciplinare e, contestualmente, di Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT).
Particolarmente rilevante è che ANAC abbia sospeso il procedimento in attesa della definizione del contenzioso lavoristico instaurato dal dipendente contro le sanzioni disciplinari, valorizzando poi in maniera decisiva gli esiti di tale giudizio.
- La qualifica di whistleblower e l’ampiezza della tutela
Un primo profilo di interesse riguarda l’approccio sostanzialistico adottato dall’Autorità nella verifica della qualità di whistleblower.
L’amministrazione aveva infatti contestato che alcune comunicazioni potessero beneficiare del regime di tutela, rilevando circostanze quali l’invio delle segnalazioni durante un periodo di assenza per malattia oppure la trasmissione delle stesse anche a soggetti diversi dal RPCT.
ANAC respinge tale impostazione e conferma un principio ormai consolidato: la tutela non dipende da aspetti meramente formali, bensì dalla finalità perseguita dal segnalante e dalla riconducibilità della comunicazione alla denuncia di fatti ritenuti potenzialmente illeciti o comunque lesivi dell’interesse pubblico.
L’Autorità ribadisce inoltre che la protezione opera indipendentemente dall’accertamento definitivo degli illeciti denunciati. Ciò che assume rilievo è l’esistenza di un ragionevole convincimento circa la veridicità dei fatti segnalati e la loro rilevanza per l’integrità dell’azione amministrativa.
Tale impostazione appare coerente con la ratio dell’istituto, che sarebbe svuotato di effettività ove il dipendente fosse gravato dell’onere di dimostrare in via preventiva la fondatezza assoluta delle proprie accuse.
- La presunzione di ritorsività e l’onere della prova
La parte più significativa della delibera riguarda la concreta applicazione del meccanismo probatorio previsto dalla disciplina whistleblowing.
ANAC ribadisce che, una volta accertata l’esistenza della segnalazione e la successione temporale tra questa e l’adozione di misure pregiudizievoli, grava sull’amministrazione la dimostrazione che i provvedimenti siano stati adottati per ragioni autonome, oggettive e del tutto estranee all’attività di denuncia.
Non è quindi il segnalante a dover provare l’intento persecutorio dell’amministrazione, bensì è quest’ultima a dover fornire una rigorosa prova contraria.
Sotto questo profilo la delibera evidenzia come il giudizio di ANAC sia fondato su un approccio indiziario particolarmente ampio. L’Autorità non si limita a valutare il singolo atto disciplinare isolatamente considerato, ma ricostruisce il complessivo contesto relazionale e organizzativo nel quale esso è maturato.
Tra gli elementi valorizzati assumono rilievo:
- la ravvicinata successione temporale tra segnalazioni e provvedimenti;
- la reiterazione di iniziative sfavorevoli nei confronti del medesimo dipendente;
- la diretta conoscenza delle segnalazioni da parte dell’autore degli atti;
- l’assenza di elementi istruttori idonei a giustificare autonomamente le sanzioni;
- la precedente emersione di altri episodi già qualificati come ritorsivi.
L’insieme di tali circostanze viene considerato sufficiente a delineare un quadro di causalità ritorsiva che l’amministrazione non è riuscita a smentire.
- Il ruolo degli accertamenti del giudice del lavoro
Particolarmente interessante è il rapporto che la delibera instaura tra giudizio lavoristico e procedimento sanzionatorio ANAC.
La Corte d’Appello, con decisione passata in giudicato, aveva già annullato entrambe le sanzioni disciplinari.
Con riferimento alla prima, il giudice aveva ritenuto che la contestazione disciplinare derivasse direttamente dall’attività di segnalazione, riconoscendo espressamente la qualità di whistleblower del dipendente ed escludendo il carattere diffamatorio delle espressioni utilizzate.
Quanto alla seconda sanzione, era stata invece accertata l’insussistenza stessa del presupposto fattuale posto a fondamento dell’addebito disciplinare.
ANAC non si limita a richiamare tali pronunce come meri precedenti, ma le utilizza come elemento probatorio privilegiato per confermare il nesso tra attività di segnalazione e risposta disciplinare dell’amministrazione.
Ne emerge un principio di notevole rilevanza pratica: l’annullamento giudiziale di una sanzione disciplinare irrogata a un whistleblower, soprattutto quando il giudice evidenzi l’inconsistenza delle contestazioni o il loro collegamento con la denuncia effettuata, può costituire un elemento decisivo nel successivo accertamento della responsabilità amministrativa del soggetto che ha disposto la misura.
- Profili di responsabilità del RPCT
Un ulteriore elemento di interesse è rappresentato dalla posizione del Segretario Generale.
ANAC attribuisce particolare rilevanza al fatto che il soggetto sanzionato rivestisse contestualmente il ruolo di responsabile disciplinare e di RPCT.
Secondo l’Autorità, chi è istituzionalmente preposto alla protezione del segnalante è tenuto a osservare un livello particolarmente elevato di imparzialità e cautela nell’esercizio di poteri suscettibili di incidere sulla posizione del whistleblower.
La coincidenza tra funzione tutoria e funzione disciplinare non è, di per sé, illegittima; tuttavia essa impone la massima trasparenza nell’iter decisionale e una motivazione particolarmente rigorosa circa le ragioni estranee alla segnalazione che giustificano eventuali interventi sanzionatori.
Conclusioni
La Delibera n. 348/2026 conferma l’orientamento di ANAC volto a fornire un’interpretazione estensiva delle garanzie riconosciute al whistleblower e ad applicare in modo particolarmente rigoroso il regime dell’inversione dell’onere della prova.
Per le amministrazioni pubbliche il provvedimento rappresenta un importante monito: qualsiasi iniziativa disciplinare adottata nei confronti di un soggetto che abbia effettuato segnalazioni deve essere sorretta da un impianto istruttorio particolarmente solido e da motivazioni chiaramente sganciate dall’attività di denuncia. In difetto, il rischio non si limita all’annullamento degli atti, ma può tradursi nell’accertamento di una condotta ritorsiva e nella conseguente responsabilità personale dei funzionari coinvolti.